外滩拥挤踩踏事件相关调查报告及追责情况日前公布。但对上海来说，这一事件引发的对城市公共安全管理的反思仍在继续。“两会”首日，不少代表委员提出，要加快上海城市公共安全管理的立法步伐，出台一部《城市公共安全管理条例》，以地方立法的形式明确各类公共安全责任主体的权利和义务，同时确立和规范城市公共安全的行政管理部门及管理权限，在法律层面确保行政主体适格。

将公共安全危机纳入法制化治理轨道

“对上海这类特大型城市来说，城市公共安全已成为摆在城市管理者面前的一个重要课题。”市人大代表、上海恒建律师事务所主任潘书鸿准备提交一份议案，建议上海加快城市公共管理地方立法步伐，“要适应风险社会的治理需要，政府应学会未雨绸缪，从制度层面实现从行政管理向法治管理、从事后管理向前瞻性管理、从危机管理向风险管理的转变，将公共安全危机纳入法制化治理轨道。”

在潘书鸿看来，上海目前正处于公共安全危机的多发时期，加快实现上海公共安全危机常态管理法治化，切实保证在提供公共产品的同时，及时承担并化解社会公共风险，为公众提供强有力的公共安全保障，是上海政府依法行政的现实要求，更是创新社会治理的重要使命和当务之急。

通过对现有法律法规的梳理，潘书鸿发现，目前并没有一部全国统一的公共安全管理法，部分公共安全领域至今仍没有法律法规，且已有的法律法规普遍存在操作性不强、实施不到位或公共安全管理法律依据缺失等缺陷或不足。“尽管近年来上海市人大和市政府相继出台了不少公共安全管理的法规和规章，但考虑到特大型城市公共安全管理的特殊性与紧迫性，应着手制定一部专门的《城市公共安全管理条例》，并对不同类别、行业应对重大安全事件的专门法规进行完善，补齐这块法律‘短板’。”

变“九龙治水”为权责明确的危机统一管理体系

经过改革开放30多年来的建设，我国城市公共安全管理体系已初步建立，但其中仍存在不少亟需健全和完善的方面，最主要的问题是公共安全管理主体过于分散。“上海目前城市公共安全危机管理仍处于粗放型的‘初级阶段’。”潘书鸿认为，目前对危机的处置从横向上看是分散管理，不同类型事件由不同部门负责，即所谓的“九龙治水”；纵向上看则是集中管理，由上级政府统筹指挥处置，下级政府予以配合。

打破“九龙治水”，实现城市公共安全管理的精细化，必须建立起一个权责明确的法治化公共安全危机统一管理体系。市人大代表许丽萍也认为，上海拥有集中力量办大事的能力，但不能完全复制“运动式”“政治任务式”的管理经验，应建立起可复制的常态化的城市管理模式，将每个管理环节均责任明确、管理流程细化，实现对安全隐患的“零容忍”。

“有预案而无预警、重预案而轻预警，是当前公共安全管理中的一大通病。”潘书鸿认为，城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，每个环节的协调一致需要政府和各级管理部门的积极组织，这需要从立法上予以保障，“明确责任，建立统一的组织机构，理顺城市公共安全综合管理体制，从而建立起完整的城市公共安全保障体系。同时，通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。”

文汇报记者 刘栋