上海探索实施特大型城市“两级政府、三级管理”建设管理新体制

分级管理模式助城市建设迅速还清“欠账”

改革开放40年来，上海持续推动建设管理体制改革创新，通过“以建设为主”，下放事权，推进形成市区“两级政府三级管理”、郊区（县）“三级政府三级管理”的城市管理格局，为城市大发展大变化不断注入新的活力，上海城市面貌焕然一新。

改革开放初期，上海城市建设面临严重欠账。一是住房紧张，市区人均居住面积仅4.5平方米，在全国城市中排名最后；二是交通拥堵，城市道路面积不足；三是环境污染严重，城市污水和生活污水处理率仅14%，空气质量较差，市区人均公共绿地面积0.47平方米，“只有一张报纸大小”；四是公用事业供应短缺，城市地下设施停留在20世纪初的水平，市民用气短缺、用水紧张、垃圾出路难矛盾尖锐。

与此同时，在计划经济体制下，上海城市建设管理各项工作处于高度集中和统一的状态，管理工作难以落实到基层。长期形成的条块分割、多头管理和执法等状况，城市管理中单一使用行政手段，依靠运动式、突击型管理方式等，已不能适应时代的发展，迫切需要加强城市管理长效机制的建设。

上海城市建设和管理体制改革始于上世纪80年代初，率先集中各方力量重点解决当时市民群众关注的“住房难”“乘车难”“环境污染严重”三大难题，各项改革工作都围绕市民群众最关心、最直接、最现实的利益问题展开和推进。

为调动区县政府的积极性，1984年，市政府批转《关于调整城市建设若干问题的市、区分工的意见》，市建委和相关管理局向各区下放住宅规划、房产、市政、环卫、园林管理等部分事权，在“走小步、不停步”渐进式改革之下，到2000年正式明确“两级政府、三级管理、四级网络”的特大型城市分级管理模式。

2010年世博会的举办，成为上海改革发展深化完善的契机。围绕政府转变职能的核心，服务实现“四个率先”，建设“四个中心”的大局，城市建设和管理“坚持建管并举、重在管理”，体制改革得到进一步深化。政企分开、政事分开、管办分离“三位一体”综合改革取得突破性进展。

从世博会后至今，上海坚持“管理为重”，改革进入新阶段，以抓机制健全、抓制度完善、抓重大活动、抓创新实践为重点，推动城市管理力量下沉、重心下移，着力提升特大城市管理的精细化水平，为上海经济社会持续、快速、健康发展奠定了重要的基础。特别是大力推进社会治理创新、加强基层建设，推动城管执法、房屋管理和绿化市容等机构和力量下沉街镇。与此同时，进一步做大做强网格化管理，基本形成全市“一张网”，覆盖市、区、街镇、村居四级网络的管理工作机构。

此外，上海大力优化营商环境，推进工程建设项目审批改革；探索“留改拆并举，保留保护为主”，着力改善居民居住条件；完成了本市道路和公共区域照明体制改革，建立了长效管理机制。

开拓创新是改革开放的保证。积极下放管理权限，为上海特大型城市分级管理体制的形成做出了积极贡献；综合执法改革，进一步促进执法资源优化整合，提高了管理和执法的效率，改善了执法的形象；管理方式的创新，特别是开展城市管理制度化、信息化、精细化建设的探索，提高了上海现代化城市管理水平。

作者：本报记者 周渊

编辑：叶松亭

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