吕贵

核心观点

随着国家治理现代化的推进，人民群众希望通过加强与人大代表的联系，畅通民意诉求和政治参与渠道，对完善人大制度、改进人大工作、发挥人大作用、加强代表履职有着新的期盼。这为修订“一办法两规定”奠定了重要的民意基础，提出了具体要求

《上海市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》、《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》、《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》（以下分别简称代表法实施办法、代表议案规定、代表建议规定，合称“一办法两规定”），已由市十四届人民代表大会三次会议审议表决通过，与现行的相应法规比较，都做了较大幅度的修改。代表法实施办法由49条增加到57条，其中删除了2条、增加了10条。代表议案规定由21条增加到26条，其中新增了5条。代表建议规定由15条增加到29条，其中新增了14条。修改和增加的条款主要是把党的主张通过法定程序转化成为国家意志，把代表工作的成功实践提炼后上升为法规的内容，把主任会议制定的三个相关规范性文件确定的工作规程上升为法规条款。回顾这三个法规修订的历程，有两个方面是值得总结的。

“一办法两规定”既实现了党的主张又体现了民意

第一个方面，就是实现了党的主张和人大代表与人民群众关于代表联系群众、发挥代表作用的新期盼。

党的十八大提出“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”，十八届三中全会《决定》要求，“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”十八届四中全会《决定》要求，“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表的重要讲话，也对各级人大及其常委会支持和保证代表依法履职提出了明确要求，指出“要健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制，畅通社情民意反映和表达渠道，支持和保证人大代表依法履职”。这为修订“一办法两规定”奠定了重要的政治基础，指明了方向。

在2013年开展的群众路线教育实践活动中，代表反映开展履职活动依据的现行法规过于原则，代表建议、批评和意见分办、交办机制不够完善，办理中存在“被满意”问题，代表联系群众反映问题的处理情况得不到应有反馈，在乡镇的市和区县人大代表开展履职活动没有相应的服务保障机构，等等。同时，随着国家治理现代化的推进，人民群众希望通过加强与人大代表的联系，畅通民意诉求和政治参与渠道，对完善人大制度、改进人大工作、发挥人大作用、加强代表履职有着新的期盼。这为修订“一办法两规定”奠定了重要的民意基础，提出了具体要求。“一办法两规定”修订，正是在这种背景下进行的。而且在三个法规草案和修订草案起草过程中，全体市人大代表“全覆盖、全过程、无遗漏”地参与，充分发挥了人大代表参与起草和修改法律的重要作用。

加强和改进本市人大代表工作制度呈现八大亮点

第二个方面，就是加强和改进本市人大代表工作制度，呈现出了八大亮点。

一是调整了代表法实施办法的立法主体，提高了立法主体层次。在这次修订时，常委会认为代表法实施办法是规范、支持、服务和保障全体代表履职行为的综合性、基础性的基本法规，由代表大会审议表决，能够更好地体现作为人民代表大会主体的代表意愿。

二是乡镇、街道人大代表联络室写入法规，成为更好服务保障本市各级人大代表深入基层开展履职活动的法定机构。

三是建立代表工作“三联系”制度写入法规，成为更好发挥代表主体作用的法定制度。代表法实施办法完善了常委会联系代表、专门委员会和工作委员会联系代表、代表联系原选区选民或者原选举单位和人民群众等方面的规范。

四是代表进社区联系人民群众及反映、处理群众意见办法写入法规，成为法定要求。代表法明确了代表联系人民群众的职能定位、代表进社区联系人民群众的量化规定和各级人大常委会应当做好组织安排的要求。规定了代表反映人民群众意见的方式以及有关机关、组织研究办理代表意见的责任。

五是建立人大代表履职登记制度和向原选区、原选举单位报告履职情况写入法规，完善了代表接受监督的法定保障。

六是提出代表议案的具体范围和议案审议处理程序要求写入法规，成为法定规范。代表议案规定列举了可以作为代表议案提出的事项和基本要求、不能作为代表议案提出的事项，规定符合基本要求的议案应当“应收尽收”。对代表议案的受理、审议和审议结果报告办理等程序作了细化规范。

七是代表建议办理工作环节和工作要求写入法规，成为法定环节与规程。代表建议规定明确研究办理代表建议、批评和意见并负责答复是有关机关的法定职责，将办理工作按照提出、交办、分办、办理答复、督办检查等主要环节，细化工作流程，明确责任要求，形成了刚性的法定环节与规程，将会增强代表建议办理工作的实效。

八是首次明确代表议案、代表建议两个规定区县和乡镇人大参照执行，成为法定依据。“一办法两规定”还增加了对代表视察、小组的组织和活动内容、代表基本信息的公开、代表议案和建议的公开等做了细化规定。

（作者为上海市人大代表、市人大常委会人事代表工委副主任）