周锦尉

核心观点

立法要在矛盾焦点上砍一刀，涉及法意、法权（限）、法条（款）的认识和把握，来不得半点马虎，表现立法的担当精神。其实，立法的有效性，既在于立法本身的精当，更在于公民的认同，在于法规对公民的行为的规范及制度设计的合理可行

上海市人大常委会会议日前对《上海市急救医疗服务条例（草案）》进行一审。作为关注度很高的社会领域立法项目，市人大常委会在立项过程中就将立法意图通过全体市人大代表下社区向市民征询意见。

立法有效性，在于立法本身的精当，更在于公民认同

彭真在任全国人大常委会委员长时说过：“立法就是要在矛盾焦点上砍一刀。”《上海市急救医疗服务条例（草案）》的焦点是什么？立项报告认为，“资源配置不能满足本市急救医疗需求的快速增长；院前急救医疗网络缺乏统一规划；急救从业人员数量不足，缺乏岗位资质要求；对急救对象实施分类救护缺乏法律依据；院前急救医疗与院内急救医疗无缝衔接机制有待完善；政府相关部门职责有待进一步明确；院前急救医疗服务机构管理运行机制不完善；二、三级医疗机构急诊量不均衡，分流不畅”等。通俗地说，大致为：发现急救对象时，具有一定施救技能的公民“敢不敢出手”、救护车赶来“是不是顺当”、院内的医疗资源“是不是能承担”。

从国内外立法的经验看，法规要立得好、立得有效，有三个要素：一是民意吸取充分，二是议员（委员）辩论充分，三是专业力量制作到位。《急救条例》立项过程中就听民意，一审、二审都将针对问题调研并听取民意。一审时，委员的辩论也够热烈。比如，“敢不敢出手”就存在分歧，一方认为“施救出现不当后果，应该免责”，另一方认为，“免责条款是上位法（比如‘侵权责任法’）的权限，地方法规没有这个权限”。上海的法规草案已作精心起草，第三十九条规定：发现患者，公民有义务立即拨打120专线电话，“鼓励经过培训、具备急救技能的市民”参与救助，同时规定，“紧急现场救护行为受法律保护。因紧急现场救护行为对患者造成损害的，经过合法程序认定，由政府予以补偿”。笔者以为，立法要在矛盾焦点上砍一刀，涉及法意、法权（限）、法条（款）的认识和把握，这是个严肃的活儿，又是个精细的活儿，来不得半点马虎，表现立法的担当精神。深入一步思考，比如，这立法的“法意”，不仅是立法的设计者的首要，而且能让每个人大常委会组成人员懂得，由此取得共识，能审议通过；人大代表懂得，获取民意，使得法规立足民意基础；还要市民们懂得，由此能自觉地执行、遵守。其实，立法的有效性，既在于立法本身的精当，更在于公民的认同，在于法规对公民的行为的规范及制度设计的合理可行。比如，因120救护车具有“高性价比”配备，粗略估计有超过40%的呼救对象为“非急救”人员，救护车又因不少社会司机不让道或无法让道影响及时救援，属于相关人员素养和城市道路建设及通行规则的问题，也须道德和法规来规范。

立法工作的越来越精细、有效，更靠公民素质的提升

党的十八大报告提出“美丽中国”的概念，人们对治理空气、水系、土壤的污染问题更为重视了，因为没有“山清水秀”，就难圆美丽的中国梦。十八届五中全会又提出“健康中国”的概念，我想，这不仅是医疗体系的理顺，人们的身体健康有保证，而且还是社会环境和氛围的健康。由此，我联想到法治环境、道德环境清朗的课题。

改革开放的中国，东方的睡狮苏醒了。但是，如同世界史上托克维尔描绘的法国那样，在经济膨胀明显、社会转型迅速的年月，在“经济发展十分繁荣的地方，人们却有不安和抱怨的声音”。发展以后“暴富者”和“落魄者”的出现，以及他们之间的悬殊和冲突，社会滋生戾气；流动人口的剧增，“熟人社会”向“陌生人社会”转变，社会公德约束力的一定程度下降；“对”与“错”，“罪”与“非罪”，界线模糊，行为出现失范。尤其是，市场原则对核心价值观的冲击。资本带着趋利的本性，横冲直撞，打乱人们的道德、法制的底线。原本不是问题的问题，诸如“老人跌倒该不该搀扶”，竟然成为“问题”了。因为有极少数老人借“跌倒”去敲诈别人一笔。于是，“人心不古”、“世风日下”，成为人们的感叹。在一些人那里，心态出了毛病，浮躁、不安、焦虑、抱怨，成了主要的心境；在一些人那里，友善、诚信理念和风度缺失了。急救条例设计的“院前救护”中，“鼓励有救护技术和知识的人员参与救护”的问题，也成为的“矛盾焦点”之一，要大家去“砍一刀”了。

习近平总书记指出：“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。”十八届五中全会公报将良好的政治生态写进去了，这十分重要。十八大以来有不少变化，老百姓心中有杆秤，普遍认为，中央“打虎拍蝇”加大力度受到点赞，而最重要的、也是最难的变化是党内风气、社会风气的变化。八项规定的施行，群众路线教育实践活动及正在进行的“三严三实”专题教育的开展，将社会风气扭过来了，真非易事!笔者以为，这个“扭过来”，既靠高层的清醒、坚定，又靠方方面面的认同、齐心合力，包括本文说的立法工作的越来越精细、有效，更靠公民素质的提升，人人做守法、守规矩的人，做诚信、友善的人。我想，上下都有决心和信心，“扭过来”还将继续。这里的共识不可置疑：“十三五”规划目标的实现，中国梦的实现，多么需要有清朗的社会环境和氛围！

（作者为上海市十三届人大常委会法工委委员）