沈志先

核心观点

在今后很长的一段时期内，上海都将处于快速老龄化和深度老龄化双重叠加的新常态，亟需我们更好地贯彻党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以法治思维和法治方式落实积极应对老龄化的战略。条例较好地体现了新的理念，从上海的实际出发，有不少制度和机制创新。它的出台，将为本市实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”提供坚实有力的法制保障

上海市十四届人大四次会议表决通过了　《上海市老年人权益保障条例》。在此之前，市人大常委会已先后四次对该条例进行了审议。由此可见，这是一部事关广大老年人切身利益的、令人瞩目的重要法规，经过这次人代会上全体代表的共同努力，也必将成为一部引领上海“十三五”期间老龄事业持续健康发展的暖民心、顺民意的法规。

创新:突破关键制度瓶颈

从市人大常委会2015年开展的老年人权益保障法执法检查情况来看，本市老龄工作需要突破的制度瓶颈还有不少。以老年护理工作为例，加快建立符合本市实际的老年人长期护理保险制度和老年照料护理需求统一评估制度，加强养老护理队伍建设，已经成为一项十分必要和紧迫的任务。本市的高龄老人医

疗护理保障计划试点虽然已开展两年多，在缓解老年人照护矛盾方面积累了一定的经验，但试点的街镇比较少，老年人受益面较窄、自负费用比例偏高，部分失能失智的居家老人因年龄、参保类型等限制未能纳入试点，有些养老机构住养老人无法享受这一服务。需求评估制度的试点虽已推开，但尚需完善。在护理队伍方面，尽管本市已基本形成了一支由养老机构护理人员、居家养老服务人员等组成的养老护理人员队伍，但护理人员的地位、声望、收入都较低，养老服务岗位没有吸引力，从业人员的总体素质有待提高。条例针对这些关键性的难题作出了制度设计，要求政府及有关部门更加深入地贯彻创新理念，依法加大力度、加快进度，力求取得突破。

协调:不断增强老龄工作合力

老龄工作涉及条线多、部门多、规章多。本市老龄工作在政策衔接、资源共享等方面，一定程度上还存在着部门分割现象。比如:在医养结合上，由于配套的补偿机制和激励机制不够健全，有的社

区卫生服务中心及全科医生对送医到养老机构缺乏积极性，有的社区卫生服务中心虽然与养老机构建立了合作关系，但合作内容尚不能满足老年人的需求;同时，护理床位指标由卫生部门与民政部门分别落实，财政补贴政策有待进一步整合。在设施建设上，对利用现有建筑改造养老服务设施的条件、民办养老机构的用地规划、社区养老服务设施水电气收费价格优惠等问题，不同部门之间、条块之间有时配合衔接还不到位。在经

费投入上，老龄事业经费由相关部门分别掌握、分散投入，没有建立统一的统计口径，对投入总量、投入效益等难以进行准确的评估考核和监督。针对这些问题，条例进一步梳理了政府及相关部门的职责，要求进一步落实协调理念，在政策、机制和力量等各方面加强整合。

开放:有效发挥社会力量作用

应对老龄化是全社会的共同责任，需要政府、社会、家庭各负其责、共同

出力。一方面，要进一步发挥政府在养老服务体系中的主导作用，将基本养老服务纳入基本公共服务体系，并按照依法行政的要求，研究制定老龄工作的“责任清单”，使政府依法行政更加到位、责任边界更加清晰。另一方面，要进一步增强家庭赡养功能，为支持家庭和子女承担养老责任提供更多的服务和支撑，帮助家庭成员更好地关爱老人、赡养老人;对一些家庭成员不履行赡养义务的，也要依法进行处置。与此同时，还要更加重视发挥社会力量和市场机制的作用，满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。要进一步秉持开放理念，认真落实国家有关鼓励和引导民间资本参与发展养老服务业的政策，结合本市实际研究制定全市统一的鼓励扶持办法，吸引更多社会力量投入养老服务业，切实走出一条举全社会之力兴办养老事业的新路子。政府要严守“保基本”的定位，市场化养老服务应该让社会力量去做，“保基本”的实现方式也要尽可能利用社会力量和市场机制。为此，条例为政府、家庭和市场等多元主体共同参与养老服务体系建设，搭建了法治运作的平台。

共享:努力让老年人更有获得感

除了基本养老保险制度之外，老年人权益保障法等相关法律法规还在提高老年人福利水平、完善老年人社会优待制度等方面，有明确的法律规定。上海有条件、也完全应该在这方面走在全国前列。市人大常委会的执法检查发现，虽然本市在这方面已做了大量的工作，也取得了较为明显的成效，但是以高标准来要求，仍存在一定的差距。近年来，一些兄弟省市采取了很多措施，受到老年人和社会各界的普遍好评，值得学习借鉴。结合编制“十三五”规划，本市拟建立与经济社会发展水平相适应的统一的老年综合津贴制度，目前正在广泛征求意见。该项制度体现了发展成果共享的精神，体现了进一步提升老年人的社会福利水平的方向，体现了普惠、均等、广覆盖的公平原则。条例将其纳入法规条文之中，以便让广大老年人更好地分享上海改革发展成果，更具获得感。

在今后很长的一段时期内，上海都将处于快速老龄化和深度老龄化双重叠加的新常态，亟需我们更好地贯彻党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以法治思维和法治方式落实积极应对老龄化的战略。条例较好地体现了新的理念，从上海的实际出发，有不少制度和机制创新。它的出台，将为本市实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”提供坚实有力的法制保障。(作者为上海市人大内务司法委员会主任委员)