*上海已经形成了对资本项目可兑换改革的政治保障、市场适应机制与企业理性文化

*建立了对外债规模、币种错配、短期资本流入等的宏观审慎管理框架

*建立了“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”的监测分析和管理体系

*建立起了适应可兑换的国际收支统计与监测框架

*探索建立了“长臂管理”能力

*建立了“有管理的可兑换”的制度安排

*建立了资金异常流入和资金大规模外流的总量调控和应急管理工具储备

*建立了强大的开展多角度风险管理的账户信息管理系统

*建立了本外币一体化的管理框架

*建立了上海市跨部门的跨境资金监测分析与应急协调机制

十八届三中全会明确要求“加快实现人民币资本项目可兑换”。今年的政府工作报告也对此作了部署。今年4月份，中国人民银行行长周小川在国际货币基金组织第31届国际货币与金融委员会系列会议发言时指出，我国已经在人民币资本项目可兑换方面取得了重大进展，按照国际货币基金组织（IMF）对资本账户的分类，40项中的35项全部或部分实现了可兑换，完全不可兑换的仅有5项，离实现资本项目可兑换的目标已经不远了。在发言中，周小川还提出了未来要推进个人跨境投资、证券交易所互联互通、外汇管理改革、资本市场开放、扩大人民币国际使用和风险防控等六项资本项目可兑换改革。这六项改革全面落地后，就意味着我国完全实现了资本项目可兑换。

在上海自贸区，我们过去两年围绕上述六个方面进行了试点和探索，积累了一定经验。目前，上海自贸区金融改革的重点就是实现这六方面的全面突破和全面到位，以推动上海率先实现资本项目可兑换。为此，我们花了两年的时间进行了充分的技术准备。现在，十项技术准备工作已全面到位。

一、上海已经形成了对资本项目可兑换改革的政治保障、市场适应机制与企业理性文化

上海一直站在金融改革开放的前沿，尤其是自贸区改革以来，从政府到企业已经形成了一整套适应资本项目可兑换的政治保障和市场机制。在金融改革中，上海市委市政府始终高举改革开放的大旗，同时以高度的政治责任感牢牢把握防控风险的底线，确保不出现区域性系统性金融风险。经过近两年的自贸区金融改革，金融机构对跨境金融业务建立了成熟的操作管理系统和风险防控制度；企业也能自主合规地理性运用人民银行关于跨境金融活动的规则，自主从国际金融市场融资，充分利用国际国内两个市场、两种资源。

在上海自贸区放开跨境融资之初，社会上有很多担忧，诸如热钱大量流入和资金大量外逃，及其对汇率和利率的冲击等。但实际上，上海金融机构和企业非常理性地使用新的跨境资金流动规则。根据监测，截至今年5月底，自贸区通过自由贸易账户办理各类跨境资金结算1600多亿元，自贸区没有成为跨境资金大规模流动的通道。其中按照新规则开展的跨境融资也只有700多亿元，也很理性，没有出现很大的规模。实践证明，上海自贸区没有成为热钱流入套利的管道，而且自贸区资本账户开放的政策促使收窄了境内外的利率和汇率差异，削平了境内外套利、套汇的空间，使得跨境资金流动和资金价格趋于理性和平稳。

二、建立了“有管理的可兑换”的制度安排

人民银行在上海自贸区推进的资本项目可兑换不是完全的、自由的可兑换，而是有管理的可兑换。我们主要是对有实体经济需求的部分搞可兑换，如跨境融资、金融市场双向开放、放松贸易投资的汇兑管制等；即便对于要搞可兑换的资本项目，也不搞放任自由，而是继续实施必要的宏观审慎管理。在这种理念和制度安排下，跨境资金流动的风险是可控的。

具体讲，可兑换需要哪些管理呢？周小川行长在今年4月份国际货币基金组织的发言中指出，从防范风险的角度看，我国需要长期对资本项目实施一些管理，如涉及洗钱、恐怖融资、过度利用避税天堂的跨境金融交易等；对外债规模及货币错配等实施宏观审慎管理，并在必要时对短期资本流动实施管理；加强国际收支监测与分析等。这些都是我们设计上海自贸区的核心管理制度安排和开展资本项目可兑换技术准备的主要内容。

三、建立了对外债规模、币种错配、短期资本流入等的宏观审慎管理框架

今年2月，人民银行上海总部发布了《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》，建立了一套以资本约束机制为核心的境外融资宏观审慎管理制度。这种市场化的外债管理理念在国际上都是领先的。其特点有：一是企业和金融机构从境外融资不再需要行政审批，资金自由流动；二是对境外融资规模、币种和期限都有相应的风险管理规则，市场主体按照这些规则可以计算出自己能自主从境外融资的数量和结构，这样能有效避免外债的膨胀和币种错配，防范出现外债危机。

具体讲，在外债规模方面，企业和金融机构境外融资的规模受到其实际资本规模的内在约束。由于资本的约束，各类融资主体的融资规模是可测的，同时将跨境资金流动的宏观管理阀门嵌入到融资主体的日常资金活动中。例如，区内企业可以按照其资本的2倍从境外借入本外币资金；非银行金融机构的融资杠杆率为其资本的3倍；设立分账核算单元的银行，融资杠杆率为其境内法人机构一级资本的5%等等。

在防范外债币种错配方面，制度设置了币种转换因子等现代管理手段引导外债的币种结构。对于同等金额的境外融资，本币的风险转换因子为1，外币的风险转换因子为1.5，以鼓励融资主体多开展人民币融资。在防止短期热钱流入方面，制度还设定了期限转换因子优化境外融资的期限结构。对期限1年以上的借款，风险转换因子为1，1年以内的借款为1.5，这样就能鼓励经济主体多融入长期资金，抑制短期资本的流入。

四、建立了资金异常流入和资金大规模外流的总量调控和应急管理工具储备

在跨境资金流动总量控制上，建立了总闸门调控机制应对外部冲击风险，设置了不同等级的预警指标体系以及相应的应对措施。当整个自贸区的资金异常流入和资金外流的总量规模触动闸门后，就触动风险预警，我们可以根据预警级别调整相应的宏观审慎政策参数，甚至采取临时应急管制措施，确保币值稳定和国家金融安全。比如，我们正在研究的个人跨境投资方案中，就设置了风险预警和规模调控目标，当资金外流规模达到一定程度时，就会启动宏观审慎参数的调整。又如，在《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》中，已经公布了各种调控工具和应急措施，这些措施与工具既包括境外融资杠杆率、风险转换因子和宏观审慎调节参数，也包括延长融入资金的账户存放期限、对融入资金征收特别存款准备金、征收零息存款准备金等，当跨境资金异常流入达到一定规模后，就可以启动相应级别的管理措施。

五、建立了“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”的监测分析和管理体系

资本项目实现可兑换后，按照国家公布的跨境资金流动规则，市场主体的资金不经审批就可自由流动，政府职能由注重事前审批转为事中事后管理，政府要管理的风险主要有两块，一块是前述的宏观审慎管理，着重从总量角度维护币值稳定和金融稳定；另一块就是“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”，着重从个体角度防范企业和个人出现洗钱、恐怖融资和逃税活动。

从世界范围看，由于各国自贸区管制相对宽松，其被洗钱、恐怖融资以及税收犯罪、贪腐犯罪所利用的风险也明显增加。金融行动特别工作组（FATF）在2010年3月发布了《自贸区洗钱风险研究》，明确提出自贸区存在洗钱脆弱性，并列举了各种利用自贸区进行洗钱和恐怖融资的案例，包括利用虚假贸易进行洗钱、设计结构复杂的交易或公司进行偷逃税犯罪，以及利用自贸区法规政策滞后实施洗钱或税收犯罪等。我国由于有宏观审慎的管理制度，上述风险远没有其他国家严重，但从长远看，随着金融扩大开放，也需要引起我们足够的重视。在推进上海自贸区金融改革过程中，人民银行坚持底线思维，积极对接国际通行规则和做法，制定了以风险导向的拒绝客户机制、创新业务洗钱风险评估、跨境业务审查和名单监控为核心的自贸区“三反”制度。根据自贸区资金交易特点，人民银行上海总部成立了跨境资金流动的实时监测室，建立了自贸区“三反”资金监测系统和可疑交易报告机制，重点监测涉及洗钱高风险行业、高风险产品和过度利用避税天堂的异常跨境交易等可疑行为，充分运用大数据信息，不断提升自贸区“三反”措施对金融开放创新态势的适应性。同时，我们服务中央反腐败的大局，积极配合做好打击腐败分子跨境洗钱的工作。

六、建立了强大的开展多角度风险管理的账户信息管理系统

资本项目实现可兑换后，金融机构和企业的资金按照规则自由流动，取消前置审批。我们也清醒地认识到，取消审批后会出现一些风险，对这些风险必须做好前述的宏观审慎管理和“三反”管理。而要做好这些管理就必须要有一个强大的账户信息管理系统，以实现简政放权，实现从事前审批转向事中事后管理的革命性变化。为此，人民银行和外汇局建立了自由贸易账户和外汇管理等系统，形成了多角度的风险跟踪和管理手段。

人民银行上海总部会同金融机构花了一年多的时间建成了自由贸易账户监测管理信息系统。这个系统与现有相关系统相比，在数据收集、监测分析和管理等方面都有一些革命性的变化。在数据收集方面，能实现对跨境资金流动的逐笔24小时实时监测；而且系统是全覆盖的，银证保等金融机构都可以使用，企业和个人都可以开立自由贸易账户享受改革政策。在监测分析方面，能监控跨境资金的来龙去脉，对各类性质和各类主体的跨境资金活动能进行监测分析。在管理方面，系统提供了富有弹性的电子围网式的管理环境，对异常交易具有事前预警功能，将宏观审慎管理功能内嵌进系统，能对个体和银行分账核算单元的跨境资金流动进行总量管理。

在外汇监管上，建立了统一的数据采集平台和应用服务平台，形成了核心业务系统和综合分析系统相互分工、相互补充的外汇业务应用框架。通过国际收支网上申报子系统实现对国际收支申报信息的采集、核查与统计；通过货物贸易外汇监测子系统实现对企业进出口、收付汇及报告信息的综合管理；资本项目管理子系统则充分考虑资本项目管理改革的趋势和进一步开放的需求，从主体监管角度搭建管理框架，为企业提供资本项下的各类服务。

目前，自由贸易账户系统已经与现行外汇系统、人民币跨境系统等实现互联互通，与上海黄金交易所国际板和上海清算所等市场基础设施实现对接。有了这些系统，我们就能对本外币跨境资金流动进行实时监测和事中事后管理。因此，依托自由贸易账户和当前的外汇管理系统开展资本项目可兑换，我们有信心管好风险。

七、建立起了适应可兑换的国际收支统计与监测框架

资本项目实现可兑换后，上海外汇管理部门的履职方式将发生重大变化，工作重点将从跨境资金流动的事前审批管理转为国际收支统计和监测分析，这就要求建立能够适应资本项目可兑换的国际收支统计与监测体系。这一体系的最大特点是对接国际标准，实现全口径覆盖和全方位监测。

在强化国际收支统计方面，重点是解决资本项目可兑换后市场主体更加多元、跨境资金流动更加频繁、跨境资金流动渠道更加复杂等带来的新问题，确保新的国际收支统计架构能够对跨境资金流动实现全覆盖。为此，我们从三个方面做了努力：一是对接最新国际标准。按照国际货币基金组织最新的收支统计标准，对涉外收支交易分类进行优化调整，特别是把金融机构的对外金融资产负债及交易纳入国际收支统计范围，满足了资本项目可兑换后的所有涉外交易类型的统计需要。二是重构国际收支统计框架，建立全口径的统计体系。这个体系涵盖中国居民与非中国居民间的一切经济交易以及中国居民对外金融资产负债状况，并包括所有本外币资金跨境流动。三是优化国际收支统计手段。重点是强化金融机构在国际收支统计申报中的核心作用，简化企业和个人的申报环节，提高申报的电子化程度，大大提高了国际收支统计的及时性、准确性和完整性。

在加强跨境资金流动监测分析方面，主要是健全跨境资金流入和流出的全口径核查监测体系，通过多种手段提高可兑换条件下的风险监测、分析和管理水平。重点体现在三个方面：一是实施主体监测模式。改变过去对同一主体按经常、资本项目的交易性质分散监测的模式，实施对同一主体的所有跨境资金交易行为进行全口径监测的新模式。二是强化重点领域监测。考虑到资本项目可兑换后的宏观审慎管理要求，重点加强了对外债、短期资本流动、资金套利行为等领域的监测分析。三是建立本外币一体化全口径的监测分析体系。积极推进本外币数据和业务系统的整合，形成涵盖不同交易主体、不同交易性质和不同交易币种的宏观预警指标体系，维护国家经济金融安全。

八、建立了本外币一体化的管理框架

从长远来看，实现资本项目实现可兑换后，资金账户将是本外币合一的，人民币业务和外汇业务将要实现管理体制的协调推进。人民银行上海总部立足未来资本项目可兑换的需求，探索建立了本外币一体化的监管模式，成立由外汇管理和跨境人民币业务部门组成的本外币一体化监管工作小组，在政策制定、数据共享、风险管理等方面统一布置，统筹本外币管理系统，统筹本外币业务监管，发挥跨境资金监管的合力。

九、探索建立了“长臂管理”能力

目前，人民银行在上海建立的自由贸易账户监测管理信息系统，已经具有一定的“长臂管理”能力，能对资金流出境外后，对我国企业和个人的境外资金活动进行跟踪服务。今后我们将继续完善这一系统，加强这一能力，对走出去的资金提供账户服务，实现必要的管理。

十、建立了上海市跨部门的跨境资金监测分析与应急协调机制

上海市政府成立了金融工作协调推进小组，统筹自贸区金融改革工作，加强金融监管协调。在这个小组下，人民银行会同市政府有关部门和金融监管部门建立了跨部门的跨境资金监测分析与应急协调机制，综合运用自贸区信用平台和各金融监管部门的信息，共同应对跨境资金流动的风险。

上述十项技术筹备工作的全面到位，勾画出了资本项目可兑换后的市场运行模式和管理模式。这个模式的基本特点有：一是人民银行会同有关部门制定资本项目可兑换和跨境资金流动的市场化管理规则，这个规则主要是跨境资金流出流入的宏观审慎管理制度和“反洗钱、反恐怖融资、反逃税”的“三反”机制。二是各类经济主体根据这一规则自主安排跨境资金流动，不再需要事前审批。三是在管理上，金融管理部门从事前审批转为事中事后管理，管理重点是从总量角度维护币值稳定和金融稳定。四是建立强大的账户信息管理系统，做好国际收支统计和分析，及时监测到风险，为事中事后管理提供坚实的技术基础。五是管理部门也会对异常状态下的总量调控和危机处理建立工具箱储备，但这些都是隐性的“家庭作业”，不会干扰经济主体在正常经济环境下的资金流动，这样就形成了企业自主决策与创新发展其跨境金融活动、金融管理部门隐在企业身后提供全面服务和管理的市场化运行和管理模式。我们深信，在这个模式下，上海自贸区已经具备了承担率先实现人民币资本项目可兑换这一重任的条件。

文/张新（作者为中国人民银行上海总部副主任兼上海分行行长）