于洪

核心观点

盘活财政存量资金需要从制度改革入手，实现标本兼治。所谓“盘活”，并不是让一些地区和部门“突击花钱”，而是在预算框架内科学安排支出，并根据实际变化动态调整。同时整合财力，真正建立与市场经济相匹配的现代财政制度

让积极财政政策有效发力的创新之举

“盘活财政存量资金”是炙手可热的财税改革关键词之一。一方面是“项目资金不足”，一方面是“钱花不出去”。仅今年上半年，国务院常务会议已4次部署盘活财政存量资金，并提出八大举措促积极财政加力增效。近日，国务院动真格、下狠招，要求有问题的部门和地方抓紧整改，财政存量资金要坚决收回。盘活财政存量资金，挤掉财政水分，既是落实新《预算法》的内在要求，也是稳增长，调结构的重要举措，更是让积极财政政策有效发力的创新之举。

盘活财政存量资金所包含的范围应该是“闲置、沉淀的财政资金”或“财政结余、结转资金”。国库集中收付改革后，具有存款账户功能、用于反映和记录财政资金收支的账户主要有三类，即财政部门在人民银行开设的国库单一账户、预算外资金财政专户、预算单位账户。因此，从形式上来看，财政存量资金主要体现为各级政府财政存放在人民银行的国库存款，以及分布在商业银行的众多财政专户或部门账户里的存款。前者目前已超过3万亿元，后者约有1.7万亿元。从宏观经济的角度看，如果大量财政资金形成存量而并未进入实体经济，显然会削弱积极财政政策的实际效果。

今年上半年国内生产总值29.68万亿元，同比增长7.0%。前5个月，全国一般公共预算收入6.43万亿元，同比仅增长5%。与此同时，财政刚性支出压力仍然很大，改善民生、促进经济较快发展和产业转型升级等目标亟待实现，财政收支矛盾凸显。“盘活”财政存量资金除了“盘点”并“使之活动起来”之外，还能够通过财政乘数效应，为经济增长注入强大的推动力，起到扩张总需求的效果。

正视财政资金“趴窝”的深层次原因

大规模财政存量资金的出现由来已久，在体制方面是有其深层次原因的。首先，我国预算编制过程中的基础工作不到位，科学性仍有欠缺。在预算编制阶段，很多资金没有规定具体的支出用途，预算管理部门通常还是采取“基数加增长”的方法来确定预算控制数。其次，预算批复、预算拨款延迟。我国转移支付规模较大，在各级政府间的转移支付中，中央对地方的专项转移支付要占到总量的50%左右，省级财政对市县的比例更高。目前上一级政府的转移支付资金往往到下半年甚至年底才拨付，导致大量财政资金沉淀。第三，专项支出、专款专用支出、采取挂钩机制的法定支出比重过高。各级政府在推动工作时习惯采用“项目制”，然而项目已经拨款，执行进度跟不上，或者项目延迟开工的现象屡见不鲜。采取挂钩机制的多项法定支出在五级政府框架下要求层层配套，可能使得部分省份按预算执行困难，由此导致下达资金大量结余、结转。

此外，也存在预算执行约束力不强、预算年度不匹配等管理上的原因。首先，当前我国财政支出预算执行具有显著的“前低后高”特点，如果预算安排的财政资金无法在四季度正常支出，则在年末以结余、结转等方式留在国库、财政专户或者部门账户上，累积而成财政存量资金。其次，从预算周期来看，预算审批时间与预算年度不一致。我国的预算编制执行周期从年初开始，但各级财政预算大都要在本级人代会召开时公布，年初预算无法到位，大量项目支出的执行只能推迟。第三，在账户管理方面，各级政府和财政部门大多设立多个财政专户，分散在各个商业银行，用于存放延期项目的资金，进而影响了其管理整体资金及准确厘清资金需求的能力。

“盘活”要从制度改革入手，标本兼治

盘活财政存量资金需要从制度改革入手，实现标本兼治。所谓“盘活”，并不是让一些地区和部门“突击花钱”，而是在预算框架内科学安排支出，并根据实际变化动态调整。同时整合财力，真正建立与市场经济相匹配的现代财政制度。因此，以下几个方面的改革需要尽快次第展开：

第一，明确中央和地方的事权和支出责任，改革政府间财政关系，尽快从根本上改变财权、事权及支出责任被割裂的状况。加快地方政府的预算执行进度，从整体上改进预算执行的均衡性和有效性。同时，推进专项转移支付清理整合，形成专项转移支付退出机制。

第二，认真贯彻新《预算法》，探索构建中期预算框架，其中包括政府中期财政战略的阐述、中期项目指针和中期收支预测等。就年度预算而言，可以考虑以每年全国人代会召开并批准预算后的4月1日为预算年度的起始时间，次年的3月31日为结束时间，以减小预算批复不及时对预算执行的影响。

第三，加强预算执行进度管理，对财政资金划转进行流程再造。在建立中期预算管理体制的“治本”基础上，加快预算执行进度就是一项“治标”的工作。坚决精简不必要的划转环节，减少各环节的滞留时间，激活闲置沉淀的存量财政资金，努力实现资金“直达”。

第四，构建存量资金监管的长效化机制，实现财政存量资金集中化、科学化的管理。建立预算执行责任制，把责任逐一分解落实到项目主管单位、执行单位和责任人。

第五，增强审计督查和问责的力度，进一步提高预算透明性。努力实现政府部门预算编制与执行情况的“双公开”，打造“阳光财政”。同时自觉接受人大审议和审计监督，及时对预算资金沉淀行为予以纠正，推进盘活财政存量资金改革向纵深发展。

（作者为上海财经大学中国公共财政研究院副院长）