2005年7月7日市人大开展食品卫生执法检查。 殷淑荣摄

上海共有800多名市人大代表、4000多名区县人大代表、8000多名乡镇人大代表，他们代表全市1000多万选民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的职权，参加行使国家权力。与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，是各级人大代表的法定义务，也是他们得以代表“选民利益和意志”的重要前提。

始于2010年的上海市“代表联系社区”制度，为各级代表和人民群众开辟了一条互相联系的常设路径。经过几年的坚持，这套制度正成为代表依法履行职务、公民有序政治参与的重要平台。代表和选民是什么关系？在职权范围内，人大代表能为社区做什么？“密切联系群众”和“行使国家权力”之间又存在什么样的联系？几年来，上海市人大和不少代表对此多有思考，也据此逐步调整和完善着这项制度。

“常来常往”，改变了代表和选民的关系

静安区江宁路街道蒋家巷居委会有间乒乓室，平常是供居民活动的，但时不时要调整布局——作为人大代表到社区开展活动的场地。这是全上海首个设立在居民区的人大代表联系点。2012年，原先架构在街道层面的人大代表联络室，第一次将触角延伸到居民区。

进进出出的居民，抬头就可看到联系本社区的两名区人大代表的信息：区人大代表、静安区委书记孙建平，区人大代表、上海电气集团资产经营有限公司总经理武跃军，他们的照片、职务和联系方式都已“上墙”。另外，市人大代表、上海市绿化和市容管理局纪检组组长崔丽萍也定点联系蒋家巷。按照规定，他们每年至少要集中进社区两趟，跟居民面对面交流。

蒋家巷和临近的海防村小区构成一个选区，共有4000多名选民，大家投票选出了武跃军、黎地、杨志健三名代表，三人分别联系蒋家巷和海防村小区。孙建平联系蒋家巷，但并不是该选区选出的代表。蒋家巷居民区党总支书记、人大代表联系点负责人张永义介绍，本选区代表在居民中知晓率很高，和社区的关系可说是“常来常往”。除了区里统一安排的两次活动，居民区也经常创造机会让代表在社区露脸，比如闹元宵、过端午、庆重阳，参加夏季送清凉、春节发慰问等活动。

“以前，人大代表和社区的直接联系少，我们既不认得代表的脸，也记不住他们的名字。”蒋家巷居民纪寿桃说，居民区代表联系点的设立，改变了代表和选民的关系。

“代表联系社区”，主要是听取居民的意见和建议，也推动解决了不少社区难题和居民个人困难。比如，蒋家巷辖区内有一批等待动迁的老房子，住着40多户居民，由于房子老化严重，居民动迁心切，多次集访上访。街道和居委会调解无果，通过代表联系点请来了武跃军。武跃军在后来举行的听证会上向居民介绍了静安区的区域发展情况和动迁政策，告诉大家区内的零星地块改造并未停步。此后，该区域再没有发生上访事件。张永义说：“武代表经常为社区解决问题，在居民中很有人气。作为人大代表，他比较了解市区两级政府的政策法规和实事项目，他介绍情况，居民听得进去。”

记者了解到，目前静安区5个街道的69个居委会都已设立居民区人大代表联络点，实现了全覆盖。

以制度加强代表和选民的联系

“代表联系社区”制度是上海的“世博遗产”。2010年，上海在筹办世博会时提出，让市、区县党代表和人大代表以“筹备世博会”为主题联系社区。人大方面，以区县为单位，由区县人大常委会安排每位市代表固定联系一个居（村）委会，公开具体身份和联系方式。

“党代表、人大代表进社区听取情况，了解居民关心的城市管理、社会治理问题，最终推动了群众身边一批急难愁问题的解决。”上海市人大常委会人事代表工委副主任张金康介绍，当时共有700多名市人大代表通过走访、调研等形式，听取了7800余名居（村）委会干部和居民群众反映情况，经归纳整理，形成1100多条意见和建议，与群众产生了很好的互动。

密切联系选民和群众，本就是人大代表的法定义务。《代表法》规定，代表要“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。选民直接选举产生的代表，包括县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大代表，对口原选区选民；下一级人大间接选举产生的代表，包括全国、省、直辖市、设区的市人大代表，对口原选举单位。

“代表联系选民和群众有一些大家熟知的渠道，比如在人代会闭会期间，代表可以通过专题调研、执法检查、专项监督等方式联系选民。直接选举产生的人大代表和选民的关系更密切，上海有些区县设立了‘选民接待日’，代表法要求直接选举产生的人大代表要向选民报告自己的履职情况，一些区县还在探索安排市人大代表向原选举单位报告自己的履职情况。”张金康说，法律对代表联系人民群众只作了原则性要求，没有提出操作性的规定，两者互动是否活跃，更多依赖代表个人的积极性；实践中，积极履职的模范代表不少，但也有极少数消极履职的代表——有必要通过制度建设来加强代表和人民群众的联系。

2010年后，上海把“代表联系社区”活动作为一项制度来推行。按规定，每位代表每年集中进社区开展联系活动不少于2次，例如上海市人大常委会主任殷一璀、常委会秘书长姚海同定点联系黄浦区南京东路社区，2013年6月、2013年12月、2014年5月，他们先后3次参加了联系社区活动，推动解决了卫生设施改造、水表分装等问题。

2011年，上海有街道建制的98个街道挂牌成立了人大代表联络室，落实了人员、场地、经费，初步搭建了“代表联系社区”的网络。但是，全市100多个乡镇人大还没统一设立代表联络机构。市人大常委会对此开展的专项调研了解到，代表联络机构的缺乏，一定程度影响到各级人大代表在乡镇基层联系人民群众的成效，代表们和区县、乡镇人大对乡镇设立代表联络机构的呼声很高。目前，市人大常委会已经计划在制定上海市《代表法》实施办法时对此给予回应。

代表“接球”后怎么办

“代表联系社区”制度运作以来，各级人大代表在参与的同时也有一些困惑。比如，居民们向代表提具体的社区难题和个人困难，代表们“接球”之后，未必能帮忙解决，也没法向居民反馈。

“一次两次进社区，双方都很积极。两次过后事情还没解决，居民就失去耐心了，代表也会觉得不好意思。政府部门或企业界的代表，借助自己的资源为居民办实事，其实更多是他们的职务身份而非代表身份在发挥作用。”张金康分析，之所以产生这种局面，主要是因为大家对代表作用的认识存在误区，“人大不是行政机构，人大代表更多要站在制定法律法规、推动政策完善的角度开展调研、收集信息、思考问题，不应简单地就事论事。”

推动代表联系社区制度进一步完善，最先要明确的就是“代表联系社区”的职能定位和问题处理原则。记者从市人大常委会人事代表工委了解到，正在起草中的上海市《代表法》实施办法草案对此高度关注，拟提出代表进社区联系人民群众“不直接处理问题”的规定。也就是说，代表不直接解决群众提出的问题，但应当通过多种渠道反映群众提出的意见建议，比如在人代会上发表审议意见；提交议案或者建议、批评和意见；向上一级人大或乡镇人大、社区（街道）代表联络机构反映；向人大信访工作部门转交人民群众来信等等。草案还拟规定，有关机关、组织，则要研究办理代表反映的群众意见、建议、诉求和情况，并反馈代表。

文汇报记者 钱蓓