石涛

公益类国有企业的改革，其规制理念应从“正面清单”向“负面清单”转变。

国务院发布的　《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》　明确将国有企业界定为商业类和公益类，提出分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。公益类国有企业追求社会利益最大化，商业类国有企业追求利润最大化，分类改革大幕开启，公益类国有企业改革要实现既定目标，还需要从以下五个方面进行转变。

规制理念从“正面清单”向“负面清单”转变

由于公益类国有企业自身具有的一些特征，造成了政府及其委托机构将会在利润、成本、经营行为等方面对其进行规制。考虑到长期以来改革的思维惯性，以往的改革更多的是从“正面清单”出发，规定了什么可以做，什么不可以做，企业在这个菜单式的框架下严格按照相关规定进行市场活动。这种行为在市场发展早期有利于规范国有企业市场行为，但随着市场经济发育的成熟，对于公益类国有企业的这种直接规制将会极大地抑制企业经营活动的积极性，压缩市场本身带给公益类企业活动的空间，最终导致公益类国有企业无法有效履行职责目标。因此，通过“负面清单”的方式，仅仅对主要目标和要求进行规制，从而为企业市场活动提供更大的经营空间，这将使公益类企业摆脱以往的管得“过多”、“过死”和“过细”的局面，真正实现放管结合。同时，这种理念的转变更加有利于企业将重点放在提高产品和服务的质量方面从而有利于企业公益性的体现。

规制方式从命令-控制式向成本-收益式转变

长期以来，由于在企业主要领导人任命方式、薪酬待遇等方面依然采用了“双轨制”的方式，即企业行为市场化，任命行政化，造成了国有企业的主要负责人更多地考虑如何满足政治目标，继而在经营决策过程中会不自觉地将考核重心偏向政治考核，造成了企业经营者的行政化思维，导致经营活动的效率不高，成本过大等问题。这类问题在公益类国有企业中尤为突出，由于公益性的外溢性和重要性，往往造成为了实现既定目标在决策中不计成本，从而导致了国有资产使用效率低下。随着市场经济日渐成熟，公益类国有企业中存在的行政化的思维和经营方式已经无法适应改革新形势，必须要向成本—收益式的规制要求转变，即公益类国有企业的任何决策都必须要进行成本和收益的分析，当一项政策的收益大于成本的时候，才能够实施，否则不能够实施。当然，由于公益性的外溢性质，在收益评估的时候，需要将外溢性内在化，从而形成成本和收益的对等。

从放松规制向规制重构转变

随着现代企业制度的逐步建立和完善，对公益类国有企业监管的一些措施和工具逐步成为影响企业发展的障碍，因此，及时采用放松规制的方式，消除这些影响企业发展的政策和措施是非常必要的，正如20世纪70和80年代许多国家在推进一些与公众生活密切相关的行业改革的时候，往往采用逐步市场化的方式，放弃了以往的对于这些行业在价格、进入等方面的规制措施，这些措施都有助于行业的发展，但这种单向度的放松规制可能会带来与改革预期不同的结果，甚至会造成竞争秩序混乱，产品质量和服务水平下滑等问题。因此，在公益类国有企业改革的过程中，要及时对不能够促进公益类国有企业发展的规制措施予以取消、修改等;同时，对于公益类国有企业在改革中出现的问题及时给予规制，从而形成放松规制和加强规制同时进行、相互促进的规制重构。这种双向规制可以防止在公益类国有企业改革过程中出现大的市场波动，进而避免社会公众生活受到影响。

从限制性规制向激励性规制转变

由于公益类国有企业追求社会利益大于经济利益，而企业本身具有内生性的追求利润最大化的动机，从而导致了必须要对公益类国有企业进行一定程度和范围的规制，这种规制的目的就是激励企业行为转向追求社会利益最大化。由于规制方与被规制的公益类国有企业存在不同程度的信息不对称，以往的限制性的规制方式往往会引发企业的寻租行为、合谋行为等不正常的市场行为的发生，造成国有资产的流失和扭曲。在公益类国有企业改革的过程中，除了极少数必须要通过禁止、许可等限制性方式来规定企业的经营行为，更多则是需要设定不同的激励性指标，通过这些激励性目标的设定，将会更好地激发企业节约成本、获取收益等激励性行为的发生，从而更好地在实现其社会利益最大化的前提下满足对经济利益的一定需求。

在所有权基础上向契约关系转变

长期以来，公益类国有企业在生产或提供满足社会公众所需要的产品和服务的过程中，往往是按照偏离正常市场价格一定程度的标准来提供，或者在很多情况下采取的是成本加成定价的方法来提供。一方面，这种定价虽然满足了社会大众的共同需求，但应该看到，这种定价方式往往导致了企业需要承担一定亏损，这种亏损一般通过政府的财政补贴来弥补。沉重的财政补贴将会导致企业预算软约束，并将严重扭曲市场优胜劣汰机制。另一方面，在企业经营多元化的情况下，被规制的企业则被允许通过交叉补贴的方式来实现对公益性的业务亏损进行弥补;由于混合业务的企业往往会利用公益性业务的垄断性“搭便车”，从而造成市场竞争秩序的混乱。在公益类国有企业改革的过程中，需要逐步树立市场意识，政府和公益类国有企业的关系应该建立在现代市场契约关系的基础上，也就是说，今后政府将通过市场方式向公益类国有企业购买符合一定标准和条件的产品或服务，逐步放弃通过财政补贴、企业内部交叉补贴等不符合现代市场经济规律的政府购买方式。

[作者单位:中共上海市委党校经济学教研部，本文为国家社科基金一般项目“规制视角下的公益性国有企业改革及政府监管研究”(14BJL044)阶段性成果]