▲7月7日，马耳他瓦莱塔，一艘悬挂德国国旗的非政府组织救援船在当地港口靠岸，数十名移民下船接受安置。|视觉中国

每次难民船只靠岸，都会在欧盟内部成员国之间引起巨大分歧。7日，马耳他总理穆斯卡特表示，马方搭救的偷渡客救援船“艾兰·库尔迪”号上全部65名非法移民将前往欧洲联盟其他成员国。此前一天，意大利则拒绝一艘难民船靠岸，并威胁要对船主开出百万欧元罚款。意大利和马耳他这两个应对难民问题的“前线”国家，在对待难民船靠岸问题上明显出现不一致。实际上，难民和非法移民问题已经构成影响欧洲国家团结和内部安全的一个重要议题。

面对政治生态环境的恶化，欧洲国家领导人认识到,只有解决了难民与非法移民问题，才能有效遏制反移民的民粹主义运动的回潮，才能继续维持申根国家的开放性边界，才能有效维护欧盟的存在与运转。

加强援助，从源头上阻止难民产生

出于对欧洲安全及未来的考虑，欧洲要彻底解决难民问题，必须与中东北非国家携起手来共同应对。

目前全球约有2500万难民，接受全球难民数量最多的10个国家中，有3个位于中东，分别为约旦、土耳其和黎巴嫩，总共接纳了700多万难民；有5个位于非洲，分别为埃塞俄比亚、肯尼亚、乌干达、刚果和乍得，这些国家接受的难民总数为300多万。这些接受难民最多的国家中，虽然无一欧洲国家，但鉴于欧洲与中东北非地区在地理上的邻近和历史联系，这些难民一旦安置不妥，终将涌入并殃及欧洲，使欧洲本已头疼不已的移民与难民问题更为雪上加霜。

为此，近年来欧洲国家开始采取一些切实可行的措施，力图从源头上切断难民和非法移民问题产生的根源。2016年，欧盟与土耳其达成协议，土耳其同意接收欧盟国家遣返的难民，同时欧盟向土耳其政府提供难民安置资金作为补偿。2018年9月，欧盟委员会主席容克宣布向非洲投入510亿美元，以帮助非洲创造1000万个工作岗位，进而阻止难民向欧洲的流动。

欧洲的这些援助出现成效。两年来，从土耳其和利比亚偷渡至欧洲的难民和非法移民数量已经减少至7年来的最低。据联合国难民署办公室统计，2018年只有11.7万名非洲移民在南欧海岸国家登陆，从埃塞俄比亚流入欧洲的移民数量也较之前同期减少85%以上，埃及海岸警卫队也在2018年内阻止了约11000名难民和非法移民前往欧洲。

▲2月24日，埃及沙姆沙伊赫，首届阿盟-欧盟峰会开幕。|视觉中国

欧盟也开始放下“身段”，加强与阿盟的合作，双方于今年2月24日至25日共同举办了以“投资稳定”为主题的首届阿盟-欧盟峰会。难民与非法移民问题在此次峰会上取得了突破性进展，会后双方发表了沙姆沙伊赫峰会宣言，一致同意按照2015年11月瓦莱塔难民峰会上达成的行动计划，共同鼓励合法移民、保护难民权益、打击人口贩卖、确保难民的顺利遣返和安置。这是阿盟和欧盟双方领导人首次通过宣言的方式，就难民和非法移民问题发表一致意见和立场。第二届峰会定于2022年在布鲁塞尔举办，峰会的机制化和长期化有助于双方进一步的合作，显示了欧盟希望与阿盟加强沟通合作、彻底解决难民与非法移民问题的决心。

欧盟和阿盟内部都有不小阻力

不过，一个最大的阻力因素是，由于欧盟内部成员国以及阿盟内部成员国与移民问题的关涉程度不一，因此无论是欧洲国家，还是中东北非国家，都在移民问题上缺乏共识与合作。

欧洲方面，欧盟作为一个整体缺乏有效解决难民危机的政治基础。欧盟需要各成员国的一致意见才能应对难民问题，而非停留在欧盟层面。根据《都柏林公约》，难民入境欧盟必须留在第一个入境的国家，并在该国申请难民庇护身份。这一规定往往导致意大利、希腊等“前线”南欧国家要承担极大的移民接收压力，因此意大利在南欧国家中的反移民情绪最为强烈。意大利甚至直接拒绝接收地中海上被营救起来的非洲难民，最后这批难民只好返回利比亚的难民营，其中有相当一部分又被走私分子贩卖，或者被迫从事犯罪活动和恐怖活动。在欧盟内部实行难民配额制，又遭到匈牙利等新欧洲国家的反对。如果欧盟不能发出同一个声音，那么其解决难民与非法移民问题的成效就会大打折扣。

中东北非方面，首先阿盟内部各成员国对移民问题也存在诸多分歧。与欧盟为解决难民问题而帮助非洲发展经济的出发点不同，北非国家的关注重点是经济问题，因此在与欧洲国家谈及贸易和经济援助问题时，移民和难民问题常常被北非国家作为一个谈判的工具，来迫使欧盟在相关问题上做出让步。其次，土耳其是地中海东岸控制难民和非法移民前往欧洲的另一重要门户，但土耳其不属于阿盟成员国，因此欧盟要解决难民和非法移民问题，不能单靠与阿盟的合作，还得妥善处理与土耳其的关系，这对当前与土耳其争吵不断的欧盟来说，也是一大难题。

作者：罗爱玲（上海社会科学院国际问题研究所副研究员）
编辑：王卓一
责任编辑：陆益峰

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