核心观点

当前关键是要加强城市管理，适应人口增长的变化。虽然在法律和政策层面地方空间有限，但可运用综合手段对人口规模和结构实施调控。如完善公共服务政策，实施产业结构调整，有序引导就业人口，加强城市管理，挤出城市发展负能量等。当前特别要加强前瞻性研究，重视规划对人口调控的引领作用

人口是城市形成和发展的基本条件，也是城市运行和资源承载的基本要素。当前，上海常住人口已突破2400万，多年来人口的快速膨胀，给资源承载带来巨大压力，城市运行超负荷状态屡见不鲜，上海的社会管理和风险防控正面临前所未有的考验。作为我国人口最多的特大型城市，按照十八届三中全会关于“推进以人为核心的城镇化”和“严格控制特大城市人口规模”的要求，控制人口过快增长已成为亟待解决的问题。上海正在编制新一轮发展规划，加强人口调控是题中应有之义，为此应认真研究人口增长规律，努力发挥规划的导向和引领作用。

上海人口增长趋势仍将持续

人口集聚是城市的基本特征，也是城市发展的基本规律。要素集中导致的成本下降和效益提高，驱动经济能量不断放大，对劳动力产生巨大需求，是推动人口规模增长的重要原因。麦肯锡全球研究院相关专题研究报告表明，超大城市或城市群以同样投入所产生的人均GDP比小城镇的高23%，在能耗单位产出上，同样比小城镇高23%，而耕地流失则比小城镇低15%。实践证明，资源要素集聚度越高，城市的要素吸引力越强，其本质在于市场的作用。从世界范围看，超大城市人口普遍呈增长趋势，以超大城市为中心的城市群，更是成为人口集聚之地。纽约都市圈人口6500万，占美国总人口20%；东京都市圈集中了日本30%的人口；而首尔都市圈更是聚集了韩国近50%的人口。这些都市圈在其国民经济中均占有举足轻重的地位。

当前，由于资源承载及管理能力的不相适应，上海面临的人口压力虽然与日俱增，但上海的发展对人口仍有增长的需求。特别是城市老龄化加速到来，劳动力及人口赡养更是无法回避的问题。2013年上海已成为首个出现人口自然变动负增长的省级行政区，死亡率高于出生率0.7个百分点。为此，人口导入是必然选择。据统计，目前上海外来常住人口中20岁到45岁者占70%左右，而上海户籍人口在此年龄段者恰为30%左右，这就为解决劳动力赡养系数失衡问题提供了出路。此外，产业结构调整及高低端劳动力合理配比等对人口增长也有需求。综上所述，尽管上海当前采取调控措施能使人口过快增长势头得到缓解，但上海人口增长的总体趋势仍将长期持续。作为发展规划对此应有足够研判。

上海人口的极限在哪里

资源对人口的承载能力客观上是有极限的，突破极限风险就会接踵而来。上海人口的极限到底在哪里？有权威部门经过数据分析和模拟测算，曾给出过2800万人口极限的参考数据。其预示着上海人口达到极限已为期不远，按近年人口增速，2020年即可到达极限。而事实上这种极限却不会很快到来，这是因为：

其一，人口极限与区域分布存在变量。对城市而言，人口的区域分布是不平衡的，有的区域人口密度很高，其单位人口密度可能早已达到极限。但同时仍有不少区域人口密度尚不高。为此，人口向低密度区域疏解是必然选择。值得一提的是，人口区域分布的变量又与区域管理能力有关，弹丸之地的世博园区同时接纳上百万人流，仍保持井然有序即是例证。其虽不具有典型意义，但其中确有能够体悟的道理。

其二，人口容量与居住环境存在变量。上海是个包容性很强的城市，其人口容量具有惊人的弹性。上世纪80年代，随着大批知青返沪和结婚成家，中心城区人口密度也曾高达五六万人。当然，我们谁都不愿回到过去的蜗居时代。但市场决定的房屋和土地价格，仍会使人口容量存在现实的成长空间。事实上小空间的居所在世界大城市十分普遍，日本时兴的胶囊旅馆深受打工族欢迎就是一例。

其三，人口极限与周边城市和内地城市群发展存在变量。上海周边城市发展很快，对人口的吸引力不断增强，其对上海人口增长具有平衡和缓解作用，而上海人口结构调整的需求会逐步凸显。随着中西部地区崛起和发展加快，地区差别缩小会使人口流动的愿望衰减，长距离、大范围流动或将不再是常态。以上愿景如通过数十年努力得以实现，加上人口调控奏效，也许上海人口极限问题只是理论上存在，实际已缺乏意义，而保持人口数量，改善人口结构将是重要命题。

发展规划对人口的调控

上海的人口极限虽然不会很快到来，但人口急剧膨胀给城市运行带来的现实危机却是亟待解决的问题。当前关键是要加强城市管理，适应人口增长的变化。虽然在法律和政策层面地方空间有限，但可运用综合手段对人口规模和结构实施调控。如完善公共服务政策，实施产业结构调整，有序引导就业人口，加强城市管理，挤出城市发展负能量等。当前特别要加强前瞻性研究，重视规划对人口调控的引领作用。

一是注重发展规划与长三角城市群的发展结合。要把上海的人口规模、产业布局、交通组织及社会服务等方面，放在长三角城市群的背景下考量和设计，与相邻城市发展规划形成有机联系并有效对接。以特大型城市为核心，与周边相邻城市连接形成的城市群，是当今世界城市发展的趋势。国际知名的城市群都有其适应发展需要的布局和结构，其相距核心城市一般不远，功能上存在互补性，人口则处于相对稳定状态。如日本东京城市群：城市各自距离核心城30公里左右，约一小时行程；各城市间轨道交通便捷，网络发达；各城市配套设施和社区服务均齐全到位；城市规划实施过程稳定，期间避免反复。

二是充分发挥郊区新城和新市镇的作用。疏解中心城区密度过大的人口是发展规划需长期坚持的举措。但长期以来，实施中的“摊大饼”式发展也留下不少教训。拥挤不堪的地铁车厢及“潮汐式”的交通状况就有“摊大饼”式发展的原因。当前要创新思路，跳出市中心，发挥郊区新城和新市镇疏解市区人口、集聚郊区人口的作用。同时充分考虑区域的合理分布，特别要解决好市中心与新城及新市镇之间的交通便捷问题。

三是坚持产城融合和人口布局的合理化。产城融合是指城市兼具产业发展与生活服务功能，形成劳动力、资本、技术、信息、交通等生产要素的聚集，并与经济、金融、商业、服务、教育、文化等设施及生态环境融合，达到发展效益和居住环境最优化的规划愿景。在未来规划编制中应注意避免产城脱节的现象。产城融合的重点是城市服务功能的完善，实现就业人口的安居乐业。

文/陈兆丰　（作者为上海市人大城建环保委副主任委员）