上海外国租界工部局的起源：

不平等条约体系的一个明显破洞

——叶斌在上海社会科学院的讲演

（之一）

文汇学人 2014.4.14

英国人兰宁和库龄在1921年出版的《上海史》中断言，成立于1854年的两个机构是保障上海繁荣发展的柱石，其一是外国人主导的海关，其二就是上海外国租界工部局（1870年开始称上海公共租界工部局）。这种说法当然是戴着有色眼镜的。工部局这个中文名称遮掩了其作为外国租界市政当局的面目，在英文里它被不加掩饰地称作“上海市政委员会”。典型的外国租界往往由签订租界条约的外国政府控制。上海外国租界工部局的独特之处在于，它不受中外任何国家政府的管辖，俨然是一个带有“自治”性质的“市政府”。这个机构对近代上海城市的历史进程有过重要影响，它对中国主权的侵害激发了反帝爱国运动的兴起，而其所谓“城市自治”的理念则是清末民初地方自治运动效仿的对象。

关于工部局的起源，一般的说法是：1853年小刀会起义后难民涌入租界，导致秩序混乱，需要成立一个市政机构来加以约束。这种说法有一定的道理，但是却不能解释上海外国租界工部局的独特性，即它为何从一开始就没有被置于某个条约国政府的直接控制之下。通过回顾工部局成立前后的历史，我们将会发现，它是在所谓“合法性”争议中诞生的，并始终未能摆脱这种争议。

租界管辖权争议

根据《南京条约》及其附属的《虎门条约》，英国人获得了在上海等五个通商口岸携眷居住的权利，其租赁或建造房屋之地由中国地方官与英国领事议定。1845年11月，上海道台宫慕久公布了他与英国驻沪领事巴富尔商订的有关英商“租赁基地、建盖房屋”的23条规定，英国人在翻译的时候把这个文件称为《土地章程》。

根据这份章程，英租界的区域在李家厂（今苏州河南岸）与杨泾浜（今延安东路）之间。英商租地，出租的华民应禀告上海道台，承租的商人应报英国领事备案，道台和领事确定地界，并由道台在租地契约上用印为凭。其他外国商人如果要在英租界租地租房，必须得到英国领事的许可。商人如欲在界内开设店铺、出租房屋，须由英国领事颁发执照。其他外国商人也同英国人一样须遵守《土地章程》，对于违背者，由英国领事“查明如何违背、应否处办，即照违背条约章程一体惩治”。

这就是说，上海道台以布告形式公布的《土地章程》赋予了英国领事某些属地管辖权，这其实是条约之外的授权。根据《南京条约》附件赋予的领事裁判权，英国领事对于所在地的英国人具有司法裁判权，但他对英租界内其他国家的人行使任何权力都缺乏条约依据。《土地章程》赋予英国领事对于英租界的管辖权因而受到了美国人的挑战。

美国人通过1844年中美《望厦条约》获得了与英国人一样的在五口租地建房、携眷居住的权利。吴利国是第一个来上海租地的美国商人。1845年7月，《土地章程》尚未公布，他就在后来的英租界范围内租到了一块地。第二年，吴利国被任命为美国代理领事，他立即在自己的住宅上方升起了一面美国国旗。

英国领事巴富尔对此提出抗议，请求上海道台宫慕久干预，并写信给路过上海的美国驻华公使璧珥准将，提出交涉。璧珥认为，中美条约赋予美国人的治外法权使他们在中国免受其他任何国家的管辖，“吴利国先生有权利和责任在所有他认为合适的时候，在自己的驻地，展示自己的国旗。”为了调解矛盾，宫慕久把苏州河北岸划为美租界，并在那里划出一块地方供吴利国建造领事馆。在新的领事馆尚未建成时，吴利国离开上海，离开的前一天把国旗收了起来。

为了防止升旗纠纷再度发生，上海道台于1847年又颁布一条章程，作为《土地章程》第24条，规定在英租界内除英国国旗外，不得悬挂他国国旗。

1846年10月，阿礼国抵达上海接替巴富尔担任英国领事。阿礼国是个能干而富有攻击性的外交官，他在考察了升旗事件的整个过程之后，认为事件的实质在于管辖权争议。在他看来，英国人在英租界里应该具有绝对的、排他性的管辖权；就像在其他的英国领土上一样，这里的外国居民应当遵守英国法律。

1847年2月，阿礼国写信给英国驻华公使德庇时，建议修改《土地章程》，进一步明确英国政府及其领事对于英租界的专属管辖权，特别是对于进入租界的其他外国人及其财产的管辖权。他认为如果租界内的非英籍外国人不受约束，就无法保证租界的安宁。德庇时没有采纳阿礼国的建议，而是要求他避免以英国领事的身份对非英籍外国人行使管辖权。1848年10月，因为新任美国领事祁理蕴又在英租界升起了国旗，而且此前发生过美国船只不服从英国领事颁布的《上海港埠章程》的事情，阿礼国又向时任英国驻华公使文翰提出了与一年前相同的建议，也没有得到积极回应。

尽管宫慕久曾经表示把苏州河以北的区域给美国人作租界，但是美国人并没有急于划定界址。英租界因为开发早，位置好，其土地的商业价值高，所以美国商人都在英租界租地，美国领事也因此一再挑战英国领事对英租界的管辖权。

包令致阿礼国（1852年6月25日），指示后者不要寻求对租界的专管权

1852年3月，美国代理副领事金能亨将美国商人提交的三张地契交给上海道台吴健彰，要求钤印发还，准许租借。吴答复说，此事需要英国领事许可。金能亨说这违反中美条约，如果道台24小时内不把地契钤印发还，他将采取极端手段。24小时后吴健彰没有动静，金能亨就发出最后通牒，威胁说如不照办，美国船只将拒付进出口税。吴健彰只得妥协，将三张地契钤印发还。金能亨遂在《北华捷报》上刊登公告，声称今后美国商人可以通过美国领事馆购买土地，而不需要“任何外国机构以任何方式干预”。

对于这件违背了1845年《土地章程》核心条款的事件，阿礼国立即提出抗议，随后又充满激情地用了68页信纸向英国代理驻华公使包令汇报事情的原委并阐述自己的主张。

阿礼国认为，美国领事当局主张只有中国政府才拥有对租界的管辖权，这是在挑战英国人在英租界拥有专管权的“合法性”，这样的挑战不符合在沪英国人乃至所有外国人利益，也是不切实际的。中国政府既没有“能力”也没有“意愿”来管辖英租界，而租界必须有人管辖，因此由英国人拥有专管权是惟一“合理”的选择。他请求包令在更高的外交层面上维护在沪英人的权利。

“崇尚自由贸易”的包令回复说，为了坚持某些极端而可疑的权利去损害英美之间的和谐关系，这是不足取的；英国政府从未在中国寻求排他性的权益，英国商人应该与其他国家的商人展开“公平竞争”。因此，包令要求阿礼国与美国邻居搞好关系，不要寻求专管权。

在述及这段历史的时候，《上海法租界史》的法国作者傅立德对于巴富尔和阿礼国十分同情，认为他们寻求对于英租界的专有管辖权是完全合理的，而“美国领事所开的先例，使许多其他国家的侨民（不包括英侨）都不承认英国领事企图强加于他们的约束。……从1852年起，对于租界上许许多多欧洲人经营的小酒馆里可怕的狂饮胡闹，敏体尼（法国领事）和阿礼国经常互诉苦衷，每天晚上那些喝醉酒的水手在那里寻衅打架，他们就差没有结帮抢劫了。”

上海原工部局大楼（也叫老市府大楼）启动保护性综合改造，预计在2022年大楼建成100年时完成。

作者：叶斌
责任编辑：李纯一