上海外国租界工部局的起源：不平等条约体系的一个明显破洞

——叶斌在上海社会科学院的讲演

（之二）

文汇学人 2014.4.14

1854年《土地章程》与工部局的“法律依据”

在寻求专属管辖权的努力一再受挫，而1845年《土地章程》丧失权威的情况下，阿礼国在1852年10月起草了一份新章程。他说新章程的目的是要在原本划给英国人的土地上建成一个“超民族”的租界，英国人将“放弃”任何专属权利，界内的所有外国人都将平等地受章程约束。这个草案强调了各国领事对于各自国民的司法权。条约国国民想要租地，应向自己国家的领事提出申请；条约国国民违反章程，由各自领事罚办；非条约国的外国人违章，则由上海道台罚办。

新章程覆盖的范围不仅包括英租界，还包括1849年划定的法租界（美国领事也抗议过法国人对法租界的专管权）。只不过那时候的法租界还不成气候，外国侨民大多居住在英租界，所以阿礼国认为真正作出让步“放弃”权利的是英国人。至于美租界，因为尚未划定界址，而且除了个别传教士以外尚无外侨居住，所以没有被章程草案列入外国租界的范围内。

阿礼国的草案经过约两年时间的讨论，只做了很少的修改，在1854年7月初得到了英美法三国公使的批准并由三国驻沪领事公布。

上海道台吴健彰没有提出任何异议，即在新章程的英文本上钤印予以承认，丝毫没有意识到由这样一份章程来取代原本由道台衙门以中文发布的旧章程有何不妥。

英国领事阿礼国1852年10月提交给驻华公使包令的《土地章程》草案

8月12日，代理上海道台蓝蔚雯贴出告示，宣布新的《土地章程》已经由英美法三国公使批准，要求界内的中国民众遵守。他在贴出这个告示的时候，应该也同时公布了章程的中文版。目前留存的中文版见清末北洋洋务局编《约章成案汇览》，与英文版相比，内容要简略得多，不知是否即蓝蔚雯公布的版本。

1854年《土地章程》的第十条被当时的外国领事与侨民以及后来的各种外文上海史著作，包括1932年的《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》，认定为上海外国租界工部局成立的“法律依据”。该条款的主要内容是，租界租地人大会有权为了建设和维护道路、码头和排水系统以及建立一支巡逻或警察力量而征收土地税和码头捐，大会每年任命一个由三个以上成员组成的委员会来负责税收的征集和使用。

这个条款的本意，不在于为成立一个相当于租界市政府的“市政委员会”（工部局）提供依据。它的小标题是“为道路和码头而征收的土地税和码头捐”，可见其重在规定征收捐税的权限和方法。至于那个委员会，条文中直接称之为“道路委员会”，而英租界早在1849年就成立了“道路码头委员会”，其职能与第十条所指的委员会相似，可见条文只是继续肯定了类似委员会的存在必要。

原来的“道路码头委员会”并没有警察权，因为租界里只有更夫，没有警察。而新章程第十条其实也没有把警察权明确赋予新的委员会，它只是授权新委员会把征来的捐税用于建立一支巡逻或警察队伍，也就是说，有责任为这支队伍提供经费而已。至于谁有权来指挥这支队伍，条文中虽然没有规定，章程起草者阿礼国则有明确的意见。他在1853年5月写信给美国公使马沙利说，租地人将把对于与道路、码头和其他市政目的相关的基金管理权掌握在自己手中，警察力量则应由领事控制。

由此可见，工部局据以成立的法律条文，在1853年9月小刀会起义以前即已定型，阿礼国在起草这些条文时并没有在租界成立工部局的打算。工部局是在小刀会占领上海县城的背景下，由当时的“实际需要”催生的，其不受单一国家约束的国际性固然已由《土地章程》决定，而其“市政府”的性质则与《土地章程》的规定并不吻合。

Shanghai Political and Economic Reports（1842-1943）

作者：叶斌
责任编辑：李纯一